La institucionalización del fanatismo

La importación de una práctica yanqui: el “shutdown” que impulsa el gobierno en el Congreso.

Por Guillermo Fernández

En los primeros dos años de gobierno, el Poder Ejecutivo Nacional no presento proyectos de presupuesto al Congreso y prorrogo el presupuesto de 2023. Fue algo inédito en la historia argentina, el presidente prorrogo el presupuesto dos veces y de forma consecutiva. En parte fue a causa de la falta de acuerdos y debilidad legislativa de La Libertad Avanza en el Congreso, pero también fue en gran parte por la necesidad de recortar fondos públicos sin someterlo a debate parlamentario y para manejar con discrecionalidad la reasignación de partidas presupuestarias a su favor.

Irónicamente, el mismo gobierno que cuestiona las regulaciones en distintos ámbitos, como en el mundo laboral, busca avanzar hacia una mayor formalización de ciertas prácticas y relaciones dentro del propio Estado; pero en política y, más en Argentina, todo es posible. Según afirmó el presidente en las últimas semanas, el gobierno impulsa un proyecto de ley para habilitar el "cierre del gobierno” (shutdown) para cuando un área del Estado gaste más de lo presupuestado. Es un mecanismo de los Estados Unidos pero que lo adaptaran para Argentina.

Pero ¿Cómo se caracterizan los dos mecanismos? En Argentina, cuando el Congreso no aprueba el presupuesto para el ejercicio siguiente, el artículo 27 de la Ley 24.156 dispone la prórroga del presupuesto vigente. A ello se suma la modificación introducida por la Ley 25.725, que faculta al jefe de Gabinete a realizar las adecuaciones necesarias para incorporar las partidas ejecutadas durante ese período, dentro de los límites establecidos por la ley presupuestaria.

En Estados Unidos, en cambio, rige una lógica distinta. La Antideficiency Act establece que, si el Congreso no aprueba un presupuesto o una resolución de financiamiento temporal (continuing resolution), buena parte de la administración federal debe suspender sus actividades. También se aplica este mecanismo cuando un área de gobierno agota su presupuesto. Como consecuencia, numerosos organismos, programas y servicios dejan de funcionar, mientras que miles de empleados públicos son suspendidos hasta que se restablezca el financiamiento. Solo permanecen operativos los servicios considerados esenciales y algunos organismos con fuentes de financiamiento propias como el correo. En otras palabras, hasta que republicanos y demócratas no lleguen a un acuerdo en el Congreso, buena parte de la administración pública queda paralizada.

En términos políticos, mientras en Argentina la prórroga presupuestaria atenúa el conflicto, en Estados Unidos la falta de acuerdo puede derivar en un “government shutdown”, con elevados costos políticos y administrativos.

Si bien Milei declaró que el “shutdown” que buscan implementar sea cuando un área de gobierno agote su presupuesto y que el Congreso pueda establecer adecuaciones previas a agotar el presupuesto; no tiene el mismo objetivo. En Estados Unidos es una medida más institucional, mientras que, supuestamente, en Argentina tendría un enfoque más economicista para “blindar el superávit”.

Ahora bien, ¿por qué considero que el gobierno busca institucionalizar el fanatismo?

La ausencia de déficit en el Estado no es bueno ni malo en términos absolutos. Es positivo cuando gasta menos de lo que recolecta en impuestos, estabiliza la moneda, no depende del financiamiento de otros Estados ni organismos internacionales y da mayor previsibilidad a los mercados. Pero es negativo cuando el déficit cero se basa en paralizar la inversión en salud, educación, infraestructura básica del Estado, se venden de activos del Estado, contraer la actividad económica y generar desempleo por la falta de inversión privada.

Tener déficit, por momento, puede ser positivo en un Estado cuando este invierte en infraestructura para el país. Incluso, según Paul Segal, profesor del IAE Bussines School, sostiene que el “tener déficit no equivale a derrochar recursos, sino que expresa la intención del sector privado de ahorrar en moneda nacional.” Es decir, que el privado tiene mayores ahorros que inversiones y el Estado genera, para compensar, activos financieros como bonos.

Desde la ciencia política, se considera que el extremismo por una ideología, idea o valor por parte de funcionarios públicos perjudica al propio Estado. Cuando se elimina los criterios profesionales y se pone una idea, en este caso el déficit cero, como valor supremo por sobre el rol que tiene el Estado, se degrada la propia institución que dicen defender ya sea desgastando su calidad institucional, eficiencia, su infraestructura y su capacidad de dar respuestas a las demandas de la sociedad. El daño de la institucionalización del fanatismo del déficit cero es mayor que cualquier beneficio que pueda traer ya que el interés público deja de tener relevancia en los actores estatales y no se distingue entre gasto superfluo e inversión vital.

Este el dogmatismo ciego al déficit cero se lo busca consagrar con una ley pero también con penas de cárcel, aunque no está definida la tipificación final que tendría.

El déficit es un fenómeno multicausal, ya que puede ser a causa de la emisión monetaria sin respaldo de reservas o la perdida de ese respaldo (perdidas de reservas), entre otras causas. La prohibición de emisión para financiar al Estado no garantiza la ausencia de déficit en el futuro. Simplemente condiciona la forma en que los futuros gobiernos podrán financiarlo. Por lo tanto, este proyecto, que todavía no fue presentado porque no reúnen los apoyos necesarios en el Congreso, no solucionara el déficit fiscal. No lo solucionara porque su fin es político y no económico. En el fondo, terminaría por socavar la soberanía monetaria del país ya que la acuñación de moneda nacional es una de las primeras declaraciones fácticas de independencia de un Estado; como ocurrió hace dos siglos con los primeros gobiernos patrios en una muestra de ruptura con el Imperio Español.

Y entonces, ¿por qué importar esta práctica “yanqui”?

Si bien en el discurso oficial se apunta a un objetivo economicista, que es controlar las finanzas. Su objetivo político, es fortalecer Poder Ejecutivo. Las leyes norteamericanas no contemplan mayor poder del Ejecutivo sobre Legislativo pero el adaptarlas a otro país y otra dirigencia política no significa que tengan el mismo destino. En caso de que triunfe la iniciativa de Milei, según el jurista Diego Armesto, entraría en una incongruencia con la ley de administración financiera, que se verían obligados a reformarla. Además, declaró que dejaría más interrogantes como ¿qué clases de servicios dejarían de funcionar? Convertiría esa ley en una “irracionalidad”. Pero también podríamos cuestionar la constitucionalidad del proyecto libertario, el “shutdown” propone el cierre de áreas gubernamentales cuando no hay presupuesto, pero la Constitución no permite que existan leyes que cercenen derechos consagrados en el texto como salud, seguridad o educación.

La importación del mecanismo de "cierre del gobierno" difícilmente aporte mejoras al funcionamiento del Estado argentino. Su incorporación no solo entraría en tensión con el marco normativo vigente, sino que también resultaría poco compatible con la configuración institucional del país, caracterizada por una relación asimétrica entre el Congreso y la Casa Rosada. Esa asimetría se profundizó durante los últimos gobiernos mediante el uso recurrente de los Decretos de Necesidad y Urgencia y de amplias facultades para reasignar recursos presupuestarios. En el actual gobierno, esa tendencia se reforzó con la prórroga de presupuestos anteriores, cuyas partidas quedaron desactualizadas frente al proceso inflacionario.

Además, su implementación dejaría otras interrogantes ¿a qué consideraran servicios esenciales? ¿los trabajadores estatales que no cobren durante el cierre del gobierno tendrán compensaciones retroactivas como en EE.UU? ¿Qué garantía tenemos de que se “cierre el gobierno” por uno o dos días y no por seis o diez meses? ¿El jefe de Gabinete seguirá girando recursos a discreción como actualmente ocurre cuando el presupuesto se prorroga?

La prórroga presupuestaria funcionó como un "shutdown criollo": paralizo algunas áreas de gobierno por la falta de financiamiento, pero amplió el margen de maniobra del Poder Ejecutivo. Sin un nuevo presupuesto aprobado por el Congreso, el control legislativo sobre las cuentas públicas se debilitó y el Ejecutivo dispuso de una mayor discrecionalidad para reasignar recursos, como ocurrió con el traslado de partidas de educación y salud al área de inteligencia. El quitar el control de las cuentas al Congreso no solo afecta a la transparencia y su tarea de contralor sino también al debate político. Estos ítems son importantes en un régimen democrático, no se pueden tener instituciones republicanas sin capacidad de control y no se puede tener una democracia real sin un lugar para un debate político.

Por último, la búsqueda ciega de “blindar el superávit” evitando “derroches” y “más emisión monetaria” generara conflictos organizacionales y desviara los objetivos de la administración pública, afectando la eficiencia y la calidad de los servicios públicos. Además, el déficit que tanto temen también puede ser producto de endeudamiento con otros países y organismos internacionales; el atraso en pagos a obras, servicios y salarios (deuda flotante); y el uso de reservas del Banco Central y del Tesoro. Esas son otras causas de déficit pero que no están contempladas en la cosmovisión libertaria.

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Guillermo Fernández es un politólogo graduado de la Universidad de Buenos Aires. Actualmente, se desempeña en el Honorable Concejo Deliberante de Pilar. Cuenta con una formación técnica especializada como diplomado en Gestión Legislativa por el Senado de la Nación. A su vez, ha publicado diversos artículos de análisis sobre temas parlamentarios en medios como Parlamentario.com.